悦来南路隧道工程需要征用张海霞女士在附近的商铺。市国土局在市政府的征收批复尚未作出之前，便开始征收和补偿评估工作。7月底，张海霞收到了市中级人民法院对此案件的终审判决：确认国土局的行为违法，鉴于所涉工程已经实施，撤销该行为会对公共利益造成重大损失，该行为不予撤销，但应重新评估对张海霞的补偿。

■缘起：刚买不久的四间商铺被国土局征收了

中山第一城，是中山市最先开发的小区之一，当初甚至远销到香港。张海霞正是看上了第一城的区位环境，在2006年至2007年间，投资120万元，在这里观景楼二楼购置了6间共400多平方米的商铺。

2008年至2009年间，悦来南路下穿隧道工程通过可行性研究、环评等程序后正式立项建设。该工程需要占用一些土地，其中就包括了张海霞上述商铺项下的土地。

2009年9月24日，市国土局对收回上述区域的业主的国有土地使用权一事予以公告，其中包括了张海霞的77、79、81和83共4个商铺，同时还公告了征收补偿安置实施方案。但是，张海霞并未与国土局就征收和补偿事项达成一致意见。此后，国土局委托广东省机电设备招标中心通过公开摇珠方式确定，中山市中正信德土地房地产估价有限公司负责对张海霞的房地产价格进行评估，2010年4月9日，中正信德作出估价报告，认为张海霞的上述土地使用权和房产价值为5077元/平方米。张海霞不同意这个评估结果，另行委托广州京华公司进行评估。2011年1月21日，张海霞向国土局提交了京华公司的评估报告，此报告认为张海霞的上述土地使用权和房产价值为9958元/平方米。2011年3月3日，国土局就收回张海霞土地使用权及房产的补偿问题举行调解会，但双方未能达成一致意见。

随后，国土局拿出一份京华公司在2011年3月14日出具的《工作函》，该函件称：因校对错误，对张海霞的《房地产估价报告》作废。

但这一函件不但不为张海霞接受，而且受到张海霞的嘲弄：“我委托京华公司做的估价报告，怎么京华公司宣布估价报告作废的函件不是发给我，而是发给国土局？这中间到底是怎么回事，我相信‘你懂的’。严格说来，对于京华公司的这一行为，我是可以告它的！”

2011年7月22日，国土局作出决定：收回张海霞名下的上述土地；张海霞必须在此决定送达7日内腾空在观景楼的商铺，并同时将该房屋及土地交回；张海霞应在此决定送达7日内将上述房地产的《国有土地使用证》和《房地产权证》交回国土局办理注销登记，逾期未交回，国土局将公告注销该证。决定同时表示，将对张海霞的上述土地使用权及相应的地上房屋给予“依法补偿”。

张海霞不服上述决定，向市政府提起行政复议。2011年11月4日，行政复议决定支持了国土局的做法。

■诉讼：一审二审败诉后依法申请再审

2011年12月1日，张海霞向市第一人民法院提起诉讼，请求法院判决国土局对她作出的《行政处理决定书》违法并予以撤销。一审判决认为张海霞的诉讼请求无事实和法律依据，予以驳回。

张海霞又向市中级人民法院提起上诉。二审认为一审法院“认定事实清楚，适用法律正确，判决结果无误，依法予以维持。”

张海霞仍然不服，依法申请再审。

张海霞认为，国土局的决定在程序和实体两方面都存在问题。从程序上说，按照《土地法》，本案中有权实施国有土地征收行为的适格主体是中山市人民政府。中山市人民政府关于征收土地的批复是2011年2月12日，但国土局早在2009年9月就开始了征收拆迁活动。显然，国土局的这一行为是违反法定程序的。

此外，根据国务院颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，只有在政府作出征收的批复后，国土局才能进行拆迁公示，然后进行相关拆迁评估补偿等活动。但国土局关于5077元/平方米的估价却是在2010年4月就做出了。显然，这个估价是非法和无效的。

从实体上说，国土局委托机构的估价与张海霞委托机构的估价相差太大，造成明显不公。

还有，国土局对补偿面积的计算也是错误的，它只计算了商铺的套内面积272.57平方米，故意不计算商铺的公摊面积。事实上，商铺权属登记资料上显示的张海霞商铺的建筑面积为320.54平方米。

■判决：国土局违法，应重新估价补偿

市中院依法对此案进行了再审。

在再审庭审中，国土局同意对张海霞的房地产的价格重新进行评估，张海霞不同意；在再审庭审后，法院也组织双方对拆迁补偿金额进行调解，国土局提出 “可以按涉案房地产的登记面积加上公摊面积，以6800元/平方米的价格进行补偿”，张海霞还是不同意。

张海霞坚持：“首先是确认国土局行为的合法性，其次才是补偿价格问题。”

法院认为，国土局只是市政府的土地行政主管部门，依法无权作出房屋征收与补偿的决定，所以，国土局作出的《行政处理决定书》属于超越职权；此外，中正信德估价公司评估报告的估价时点是2010年5月5日，国土局没有提供证据证明该评估报告所载明的评估价值不低于房屋征收决定作出之日（即2011年2月12日）之后被征收房屋类似房地产的市场价格。所以，国土局对涉案房地产的征收补偿也是不合法的。

法院也认为：“虽然市国土局作出的上述行政处理决定因超越职权，以及补偿依据不合法而应被确认违法，但鉴于中山市博爱路悦来南路下穿隧道工程建设项目已经实施，项目涉及的土地及房屋征收征用行为已经完成，如果撤销该行政处理决定书将会给公共利益造成重大损失。”

因此，法院依法判决国土局的《行政处理决定书》违法，但对该决定书不予撤销，责令国土局依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条的规定，重新对涉案房地产的价值进行评估，以确定张海霞应获得的补偿数额。“本判决为终审判决”。

相关链接

本案涉及的主要法规

●《土地法》

第四十六条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。●《国有土地上房屋征收与补偿条例》

第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需要征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：

第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。

市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。

第十三条市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。

第十九条对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。

对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。

第二十条房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。

房地产价格评估机构应当独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作，任何单位和个人不得干预。